您现在的位置：专家称房地产税能否抑制房价取决制度设计
2016年12月举行的中央经济工作会议为2017年楼市定下了“平稳健康发展”的主基调，同时提出“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，并强调运用金融、土地、财税、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制。
2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新政府配置资源方式的指导意见》，明确提出，“支持各地区在房地产税上的探索创新”。一时间，房地产税再成热点话题。
本月23日，国务院新闻办举行新闻发布会，住房城乡建设部副部长陆克华在回答记者有关房地产税的提问时表示，“这是十八届三中全会明确的改革任务，要加快房地产税立法，并适时推进改革。有关部门正在按照中央要求开展工作。”
按照中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文在去年接受媒体采访时的说法，本届人大任期到2017年底，因此，预计房地产税法最快将在2017年底前通过，慢的话可能会在2017年底提交审议，在下一届人大任期内通过。
那么，房地产税的进程是否会如刘剑文所预测?如何解读国务院提出的“支持各地区在房地产税上的探索创新”?此外，更牵动人们神经的是，房地产税的开征对房价到底影响几何?《财会信报》记者就此采访了业界专家。
进程
今年能否提请人大审议尚不确定
十八届三中、四中全会以及去年年底召开的中央经济工作会议已经发出明确信号，“房子是用来住的、不是用来炒的”，要用立法手段推进房地产税改革。中央财经大学财税学院著名税收专家张广通在接受《财会信报》记者采访时表示，有关部门积极贯彻中央精神，马不停蹄地在进行房地产税立法的调研和草案起草工作，但离人们的期待似乎尚有较大距离。列入第十二届全国人大立法规划的房地产税法何时向全民公开征求意见，何时进入一审程序，目前仍处于不确定状态。张广通分析，之所以会出现这种“雷声大雨点小”、“只听楼梯响，不见人下来”的局面，一个重要原因就是房地产税关系千家万户的切身利益，关系成千上万人的就业，关系国民经济的可持续发展、社会的和谐稳定，一举一动都牵动着亿万人的心，对立法的必要性、指导思想、一些关键税制要素如何设计，征收房地产税的配套条件，中央与地方的权益划分等都还存在不小的争议。不仅一些利益集团有很强的抵触情绪，就是地方政府也并非都热心房地产税的开征，而普通老百姓也有不少疑虑，担心自己有房产但无能力缴税。张广通认为，在诸多问题未形成社会高度共识的情况下，匆忙推出房地产税改革方案，风险无疑是不可估量的。
今年年底将召开中共十九大，这是国内外高度关注的第一位政治大事，要求营造和谐稳定的社会环境，而房地产税法显然不适宜在这样的环境下出台。尽管该法已列入第十二届全国人大立法规划，但比起《民法典》这样保护公民财产权的上位法，房地产税法显然是“不受欢迎的”。因此，张广通本人对房地产税法草案在今年年底前公开征求意见或进入第一次立法审议阶段不报乐观态度。以前列入立法规划而到期未能落实的事例也不是没有，比如《税收基本法(草案)》的起草、《税收征管法》的修订等，紧锣密鼓之后往往因形势变化而悄无声息。房地产税法今年启动立法审议可能性不大，但也不是说遥遥无期。
张广通预估，2018年也许是房地产税法草案公开征求意见和进入人大一审程序的可行节点，2020年前完成全部立法程序，2021年进入正式实施阶段，是一个大概率事件。
中国财税法学研究会副会长、中国政法大学民商经济法学院教授施正文在接受《财会信报》记者采访时也表示，从目前的情况判断，房地产税法在2017年能否提交人大审议还存在不确定性。但他本人预测，加快立法进程尽早提交人大审议，在2018年年底前通过立法。施正文进一步解释，立法通过的时间并不等于就是税种开征的时间。法律何时实施、税种何时开征可以授权各地方自主决定。
中国社科院农村发展研究所研究员、 社科院研究生院教授冯兴元在接受《财会信报》记者采访时同样表示，全国人大常委会立法规划已经将房地产税法列入一类立法项目。但现在还不太好判断是否能在本届任期内通过。他认为，无论是在本届任期内还是在下个任期通过，房地产税法的实施难度都有很大。冯兴元指出，要想开征房地产税，首先需要有一个全国统一的房地产数据库，否则会出现大量“漏网”和征税不公的问题。因为居住面积超出一定豁免面积之后，增量面积越大，政府越会趋向于征收更重的税。如果不能建立相对完善的全国统一房地产数据库，就会出现享受税收优惠或偷漏税的“特权阶层”。
探索
地方政府自主试点难度大
两办印发的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》中指出：“创新政府配置资源方式涉及面广，情况复杂，各地区各部门要结合工作实际，积极开展改革探索，建立健全有效推进改革的问责、容错和纠偏机制。在维护全国统一大市场的前提下，支持各地区在新型城镇化、国资国企改革、区域性金融市场和金融机构、房地产税、养老和医疗保障等方面探索创新。”
施正文对此表示，按照税收法定原则，国务院的意见也可以理解为今年会加快房地产税的立法进程。因为各地区在房地产税上进行探索和创新，必须要有国家层面的基本政策和框架，在此基础之上，授权各地方自行决定开征时间、范围、税率、税收减免优惠等。
据了解，美国的房产税都是由地方政府自行征收。全美50个州都征收房产税，这一税种是地方政府的主要收入来源。地方政府根据各自实际情况来确定税率并依法征收，有资料统计，目前美国的房地产税税率大致介于1%-3%之间，房产税作为房产永久持有的最基本保证。征收房产税的目的是维持地方政府的各项支出、完善公共设施和福利，主要用于民众所在区域的教育及公共服务支出。因此，美国房地产税的征税主体是郡政府、市政府和学区，联邦政府和州政府都不征收房产税。其课税对象为房屋，以房屋估价为课税依据。一般来说，郡税、城市税和学区税三者之间的比例为1∶1∶5。
但施正文表示，鉴于国情不同，美国的房地产税征收模式并不适用于我国。我国还是需要中央统一立法，同时赋予地方一定的自主权限。
张广通解读认为，两办的指导意见对推进房地产税地方试点的表述传达了四个信号。一是中央政府鼓励地方政府在优化政府资源配置方式方面大胆探索创新，并宽容失败，允许及时纠偏;二是房地产税改革不会停止;三是在房地产税立法方面中央政府面临很大压力，而房地产税的最终受益者是地方政府，地方政府应当分担中央压力，因地制宜开展多样化探索创新，为中央政府立法积累经验;四是对在上海和重庆进行的房地产税改革试点表示支持。但从上海、重庆两地试点过程来看，也只是轻轻试水，试点效果似乎并不理想，两地还要不要坚持将这一试点继续进行下去，社会上出现了不同的声音，试点地区政府也有疑惑。不过这两地的试点方案也是在财政部、国家税务总局的宏观指导下进行的，且两地的试点模式并不完全一样，这也是中央政府有意而为，是对房地产税法立法模式的有益探索。
由此，张广通表示，允许地方政府进行独立探索，从法理上没有问题，但对这个烫手的山芋，没有中央政府的有力指导和支持，并与房地产税全国立法有机衔接，让地方政府以地方立法形式进行试点开征，风险和难度都很大，其成功机率几乎为零。一个显而易见的事实是，在国土资源部和建设部的推动下，要求各地将房地产存量和交易信息全部上网并与全国联网的工作，到现在有许多地区还没有完成，许多地区的经济发展靠房地产行业支撑，消化房地产存量比抑制房地产泡沫更迫切，所以对国家房地产宏观调控政策并不热心。此外，土地财政能否用房地产税来替代，许多地方政府也是不看好的。由此看来，鼓励地方政府独立自主地进行房地产税探索，“骨头多肉少”，短期很难见到实效。另外，就像上海、重庆的房地产税试点一样，一旦试点方案正式落地了，老百姓也遵从了，下一步若与中央的立法精神相悖，需要废止，地主政府与纳税人的利益关系将面临尴尬的局面。即使是房地产高烧此起彼伏的部分一线城市，是否乐意用房地产税来替代双限的行政手段，恐怕也要打一个大大的问号。
冯兴元表示，此前上海和重庆做了有益的尝试。地方进行尝试当然比没有尝试好，存在制度竞争是好事情。但是这些尝试都解决不了公平税负的问题。比如到全国各地多处购房者，一般难以计算其在外地的购房面积，这样征税水平会偏低或者税收被免。应首先建立一个全国统一的房地产数据库。否则，只是部分抑制房地产价格上涨，甚至变相容忍或者怂恿了跨地区购置多套住房。
影响
科学合理的房地产税可以调节和抑制房价
房价是多年来社会热议的焦点。“居者有其屋”是老百姓安居乐业的重要保障。随着近年来房价的不断攀升，拥有自己稳定的居所对于不少人来说，或许是遥不可及的梦想。开征房地产税抑制房价，也可以说是一部分人所期盼的。不过，对于房地产税能否抑制房价，目前业界观点也是各有千秋。
施正文表示，房地产税可以起到调节和抑制房价的作用，但这主要取决于政策制定和制度设计的科学性与合理性。因此，他建议要开门立法，广泛征求和听取社会公众意见。
张广通认为，房地产税是构成房地产成本的重要因素，也是调节房地产占有和使用行为的重要影响因素，说它对房价不会产生影响，显然是毫无根据的。但房地产税究竟能对抑制房地产价格不合理上涨起多大作用?张广通指出，要对这个问题作出一个客观的评价，有两个因素是不可忽视的，一是房地产市场的供求形势。在卖方市场下，房地产税一定会刺激房地产价格上涨，即税负会由持有方向使用方转嫁(持有的房屋会抬高租金);而在买方市场下，房地产税对房地产价格有抑制作用，即房地产税不易从持有方转嫁给使用方;二是房地产税的功能性质定位。房地产税到底定义为财产税还是特定目的行为税，也影响房地产价格的变化。如果作为对占多套房、占高档房、占大户型房的一种抑制措施，那么房地产税就是特定目的行为税，它的征税范围要相对小一些，调节重点肯定是富人，而富人对高房价的承受能力要比普通工薪阶层强得多，所以对房地产价格的抑制作用有限;如果作为一种加大居住成本、抑制财产过多积聚和闲置浪费的一种措施，并按房地产评估价值征税，那么征税范围就会较为广泛，它就是财产税，与遗产赠与税类似，等于以隐蔽的税收形式将房产持有者的过多存量财产分期拿走。在这种情况下，富人依然缴税较多，而普通百姓考虑到持有多套房的税收成本，也会出售部分并不急需或并不满意的房产，从而增加市场的房屋供给，对抑制房地产价格是有利的。
张广通表示，房地产税肯定要在这两种功能性质间作出权衡，或者是行为税、或者是财产税、或者兼而有之。目前从上到下已经形成共识的是，要加大房地产持有环节的税收负担，适当减轻房地产交易环节的税收负担，以此推理，房地产税向特定目的行为税方向倾斜也许是阻力最小、风险最小、成功率较高的一条路径。何时向财产税方向转化，可作为一个未来话题暂时搁置下来。
冯兴元认为，调节和抑制房价不应该是推行房地产税的根本因素。更重要的是遵循同意原则和受益原则。调节和抑制房价，需要一整套的措施，房地产税只是附带了这种效应。不能把它作为推出该税种的主要理由。调节和抑制房价的一整套方案包括：强化私人产权保护，开放种种资源市场、产品市场和金融市场，打破行政垄断，让人们有着多种多样的投资机会，从而不把房地产市场和股市当作是投资的近乎唯一渠道。如果房地产市场和股市成为近乎唯一的投资渠道，两者必然成为准“赌场”。此外，投资房地产和股市也是投资者的正当权利，无论投资者何时进入或者退出，都是正当的投资。
冯兴元建议，房地产税的开征应当在减免房地产的税、费后才能引入，并且房地产税的税率不能太高，因为目前国人的人均收入水平还比较低。很多买房者是举家动员、同时贷款才购房。很多房主其实是“房奴”。其中，大量“房奴”难以负担过高的房地产税。
冯兴元最后表示，房地产税费本来就很重，新建房产大约60%的价值都被政府收走，比如以各种税、费和国有土地转让收入的形式。新老住房转让，政府收取的税费也很高。按道理，征税应该基于同意的原则。最好让房地产税收入全部归市、县、乡级地方政府，而不是省和中央。让是否征收房地产税由这些地方的百姓自己来确定。中央只要作出一个框架性立法即可。对于跨地域拥有多套住房的，由中央和省级政府安排征收附加税收。收入则分归各省，中央不需要占有。房地产税本质上应该是地方税收收入，用于地方支出。地方税的收益单位越靠近基层行政区，地方之间越容易形成良性竞争，财政学中的“蒂伯特机制”就越发挥作用，居民越会朝着他们所认为的“税负+公共服务”篮子最符合其偏好的地方迁居。这样容易使得中国从单中心的行政区结构转向多中心的区域布局。
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