审计口径扩大政府性债务负担加重

　　本次全国政府性债务审计共对全国31个省和5个计划单列市、391个市、2778个县、33091个乡进行了审计，审计范围扩大。从融资方式来看，此次审计较2010年新增BT和信托融资等隐蔽性较高的融资方式。从审计主体和债项的数量来看，本次审计共涉及154460个主体，730065个项目和2454635笔债务，分别是2011年审计时的1.79倍、1.95倍和1.31倍。整体上，本次债务审计统计口径新增乡镇级政府，融资方式新增BT、信托等。

　　从政府性债务规模和增速来看，截至2013年6月底，全国政府性债务总额为30.27万亿元，其中：中央政府债务为12.38万亿元，较2010年末和2012年末分别增长83.30%和4.19%，地方政府债务为17.89万亿元，较2010年末和2012年末分别增长66.93%和12.62%。全国性政府性债务增速较快，中央债务增长逐渐趋缓，但是地方债务大幅增长。

　　债务内部结构方面，中央政府性债务以直接债务为主，占比保持在79%左右;地方债务虽仍以直接债务为主，但或有债务有所增长，特别是，地方政府可能承担一定救助责任的债务较2010年底增加159.91%，占比由15.58%上升至24.25%，地方政府的或有负债风险敞口明显扩大。

　　从政府层级来看，市级政府债务仍是地方政府债务的主体，2013年6月底占比达40.75%。但县级政府债务增长快速，2013年6月底省级、市级、县级政府债务余额与2010年分别增长了61.75%、56.34%和77.34%。县级和乡镇政府负有偿还责任的债务占比较高，债务刚性偿付压力大。截至2013年6月，全国省级、市级、县级和乡镇政府负有偿还责任的债务占比分别为34.23%、66.44%、78.49%和84.18%。

　　从政府举债主体来看，地方政府融资平台仍然是地方政府举债的主体。截至2013年6月底，融资平台公司举借债务69704.42亿元与2010年相比增长了40.22%，占全部债务的比重为38.96%，占比较2010年降低了7.42%。在2010年以来政府出台的一系列对地方政府融资平台规范政策的影响下，部分地方政府融资平台退出平台名单，因此可能导致统计口径上的政府融资平台债务规模占比有所下降。政府融资平台债务中的政府负有偿还责任债务占比有所下降，主要是2010年以来地方政府对部分融资平台相继注入经营性的资产，增强了融资平台的经营和获现能力，相应的政府融资平台公司中政府负有偿还责任和担保责任的债务占比均有所下降。

从举债资金来源来看，银行贷款仍是地方政府举债主要来源，截至2013年6月底，银行贷款、BT、发行债券、信托融资分别为101187.39亿元、14763.51亿元、18456.91亿元和14252.33亿元，分别占债务总额的56.56%、8.25%、10.32%和7.97%。近年来，由于银监会不断加强商业银行对地方政府贷款的监管，与2010年相比，本次审计结果显示银行贷款占地方政府债务的比例大幅下降(比2010年下降了22.45%);得益于相对低的融资成本，债券融资在地方政府债务中的占比有所上升，较2010年底提高了3.26%;同时，值得注意的是，此次审计新增的BT融资和信托融资等方式隐蔽性强，不易进行监管，且融资成本大幅高于银行贷款和发行债券，地方政府债务出现新的风险隐患。

　　政府债务指标方面，从负债率来看，截至2012年底全国政府负有偿还责任的债务余额与当年GDP(518942亿元)的比率为36.74%;审计署按照对政府负有担保责任债务的19.13%和可能承担一定救助责任债务的14.64%进行折算，得出2012年底全国政府性债务的总负债率为39.43%，低于国际通常使用的60%负债率控制标准参考值。但是，若将政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务全部纳入政府性债务余额的保守计算，截至2012年底，全国全口径政府性债务的负债率为53.51%，已接近60%的国际警戒线。从政府债务率来看，截至2012年底，全国政府负有偿还责任债务的债务率为105.66%，若将政府负有担保责任的债务按照19.13%和可能承担一定救助责任的债务按照14.64%的比率折算，总债务率为113.41%。但是若将政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务全部纳入政府性债务余额的保守计算，截至2012年末全国全口径政府债务率为179.47%，其中2012年末地方政府债务率为112.00%，全国全口径政府债务率超过国际货币基金组织确定的90%~150%的债务率控制标准参考值范围。从全口径政府性债务余额/公共预算收入(不含以土地出让收入为主的政府性基金)来看，2012年末全国全口径政府性债务余额/全国公共预算收入为236.92%，且比全国全口径政府债务率(179.47%)高出57.45%，表明全国政府性债务偿还需求对土地出让金的依赖程度较高。

　　2014年是地方政府性债务到期的高峰年份之一，地方政府面临着一定的集中偿付压力，但地方政府综合财力对到期债务覆盖倍数较高，出现系统性风险的可能性不大。截至2013年6月底，预计2014年到期的地方政府性债务为35681.13亿元，占地方政府债务总额的19.94%。未来以税收收入为主的公共预算收入继续将保持中低速增长(维持在10%左右)，预计2014年全国财政收入预计约为14.36万亿元，其中地方公共预算收入约为7.5万元，地方公共预算收入/到期政府性债务为2.1倍;如果考虑加上2014年地方政府性基金收入3万亿元(2010年以来最低值为3.2万亿元)和中央转移支付4.5万亿元(假设维持2013年水平)，则(地方公共预算收入+政府性基金收入+转移支付收入)/到期债务为4.2倍，地方财政收入对到期债务具有较高的覆盖率，地方政府到期债务偿还不至于出现系统性风险。

　　总体来看，此次债务审计统计口径发生变化，审计范围新增乡镇级政府，融资方式新增BT、信托等，债务规模大幅增长，尤其是或有负债大幅增长，BT、信托等融资方式的迅速发展，债务负担加重，短期内将面临着集中偿付的压力。